A União Européia com seus 15 Estados-Membros já se

tornou o maior parceiro comercial do mundo. Na ausência de

precedente histórico para este tipo de integração voluntária

de Estados, muitos ainda confundem a UE com o que era outrora,

ou seja, a "Comunidade Econômica Européia". Entretanto,

se o ritmo da integração prosseguir como desde 1952 -

a "Comunidade Européia do Carvão e do Aço" era o embrião

da atual UE - a UE talvez venha a se tornar um dia um verdadeiro

"global world player" em muitas áreas políticas. No

futuro, a UE permanecerá o centro de gravidade decisivo para

o desenvolvimento político na Europa. Não obstante, não

há dúvida que, na hora atual, a política européia enfrenta uma

séria crise. No debate público sobre a Europa, diminuiram

impulso e entusiasmo - e não apenas na República Federal da

Alemanha, mas em todos os Estados-Membros. Se, no contexto

da adoção final do Mercado Comum em 31 de dezembro

de 1992 ainda reinavam grandes esperanças na Europa, o

ambiente atual é de desânimo. De modo geral se subestima a

em vigor em 1 de novembro de 1993 e a Conferência

Governamental prevista para 1996, na qual 15 Estados-

Membros e a Comissão Européia desenvolverão propostas

para um maior aprofundamento da União Européia,

não entusiasma sobremaneira os Estados-Membros. 1996

não é apenas marco de múltiplas questões européias dignas

de debate, mas comporta ainda a solução de outros

problemas mais abrangentes como a implementação da

união monetária decidida em Maastricht, os aspectos de

financiamento da Comunidade - especialmente nas áreas

da política agrícola e estrutural - bem como a expansão

da União Européia que cabe encontrar antes do fim do

milênio. Para onde caminha a política européia?

Ao concluir o Tratado de Maastricht, os chefes de Estado

e de governo concordaram quanto a necessidade de decisões

futuras, em particular na área do aprofundamento

político da União Européia. Por este motivo, a Conferência

Governamental prevista para 1996 - que será aberta em

29 de março de 1996 e concluirá seus trabalhos em 1997 -

representava, particularmente para a República Federal da

Alemanha, um motivo de relêvo da aprovação do Tratado

de Maastricht. Com efeito, em Maastricht a Alemanha somente

conseguiu a aprovação de critérios rigorosos para a

união monetária, mas não de aspectos decisivos de união

política. Hoje, muitos esquecem que o Tratado de Maastricht

quase malogrou.

Não obstante este cronograma, parece que a pressa

acordada na época - precisamente no contexto da expansão

a "Europa" com a maior celeridade possível se transformou

em letargia e minúcias burocráticas. Seria, porém,

errado ressuscitar a velha noção de "euroesclerose"

mas, pelo menos na Alemanha, o debate da Europa na

opinião pública quase silenciou. Apenas a questão da

moeda européia provoca discussões cada vez mais acaloradas

- mas esta questão já fora decidida em Maastricht.

Esforços de políticos europeus para intensificar o

debate público sobre as metas da integração européia -

especialmente no contexto da Conferência Governamental

- encontram escassa receptividade, não obstante

as declarações de Jacques Delors, um dos arquitetos da

Europa, pouco depois da conclusão do Tratado de

Maastricht. Disse Delors: "Por muito tempo, a construção

da Europa progrediu por diplomacia quase secreta,

isolada da opinião pública nos Estados-Membros. Era o

método dos fundadores da Comunidade, uma espécie

de despotismo esclarecido. Consideravam que competência

e independência intelectual eram legitimação

bastante para agir, sendo suficiente a concordância a

na Europa mudou no breve período decorrido desde

o Tratado de Maastricht: mudança de governo na França,

um governo britânico exposto a consideráveis pressões

internas em assuntos da Europa, um governo italiano

quase paralizado, um governo espanhol introvertido

em conseqüência de escândalos internos e da perspectiva

de eleições - tudo isto indica mudanças do ambiente

político. Ao mesmo tempo, a União Européia

acolheu, em janeiro de 1995, três novos membros - Finlândia,

Suécia e Áustria - que ainda precisam firmar sua

posição em assuntos relevantes da política européia,

mormente na política externa e de segurança. É a Alemanha

que mais representa a continuidade: Helmut

Kohl é o chefe de governo há mais tempo no poder

(desde 1982), o Ministro das Relações Exteriores alemão

- embora no cargo há apenas três anos - é, depois

de seu colega de Luxemburgo, o mais antigo Ministro

das Relações Exteriores da União Européia.

A Europa está mudando, mas quais as consequências

para a política européia? Sem dúvida, a União Européia

precisa hoje de legitimação muito maior do que, por

exemplo, nos tempos da "Guerra Fria". Na época ficou patente,

especialmente para os alemães, que somente a união

política e econômica dos Estados liberais do Ocidente tinha

condições de apoiar os esforços de política de segurança

da OTAN visando impedir a expansão do comunismo.

Sem dúvida, a meta essencial da integração européia

continua sendo, como no tempo de Robert Schuman, Jean

Monnet, de Gasperi e Adenauer, a de impedir a supremacia

de interesses próprios nacionalistas destruidores da

paz. Hoje mais do que nunca a integração européia precisa

de uma filosofia política convincente e positiva.

A legitimidade jurídica da integração européia não pode

ser negada de modo algum, pois a "União Européia"

adquiriu configuração jurídica por uma multiplicidade de

tratados. Instituições européias, como o Parlamento Europeu,

o Conselho (Conselho de Ministros), a Comissão

Européia, a Corte Européia de Justiça e outras instituições

como o Comitê Econômico e Social, Comitê das Regiões

ou Tribunal de Contas Europeu demonstram que a

União Européia é uma comunidade de direito. Um processo

complexo introduz leis européias na legislação nacional;

os parlamentos nacionais participam, sob modalidades

diferentes, da atividade legislativa européia. Em todo

caso, os governos oriundos de eleições gerais e livres

preenchem papel decisivo no Conselho de Ministros, orgão

ao qual cabem - embora isto desagrade aos que pretendem

atribuir maiores direitos ao Parlamento Europeu -

as últimas decisões.

Não obstante, persiste a questão de legitimação e até

surge com maior intensidade. Por um lado, a Lei de Adesão

ao Tratado da União Européia foi aprovada, em 2 de

dezembro de 1992, pela Câmara Federal Alemã, por 543

votos de um total de 568, e na sessão do Conselho Federal

de 18 de dezembro de 1992 o Tratado de Maastricht

até foi aprovado por unanimidade. Por outro lado, porém,

o Tribunal Constitucional Federal submeteu os princípios

estruturais da União Européia a um exame em termos da

Lei Fundamental. No particular, a suprema corte alemã

não se ateve às definições de "Confederação" ou "Estado

federativo" usuais em direito internacional, mas caracterizou

a União como uma "união de Estados" baseada num

tratado de direito internacional, carecendo da competência

para expandir suas tarefas e atribuições. O acórdão de

Maastricht do Tribunal Constitucional Federal criará problemas

aos políticos europeus, pois rechaça a interpretação,

freqüentemente encontrada na literatura alemã sobre

direito europeu, segundo a qual a natureza jurídica particular

de uma comunidade supranacional acarretaria precedência

do direito comunitário sobre todo direito estatal

na área de soberania da República Federal Alemã. Depois

do Tratado de Maastricht, a UE não seria Estado e em

particular não seria Estado federativo. A legitimação de-

mocrática do poder público da UE deveria partir inicialmente

dos povos dos Estados e ser transmitida por intermédio

dos parlamentos nacionais. Por outro lado, o Tribunal

Constitucional Federal reconhece a intermediação

de legitimação democrática pelo Parlamento Europeu,

eleito pelos cidadãos dos Estados-Membros: "Portanto, é

decisivo tanto do ponto de vista do tratado, quanto da

constituição que as bases democráticas da União sejam

desenvolvidas paralelamente à integração, mantendo-se

viva a democracia nos Estados-Membros inclusive com o

se por um lado frear a "dinâmica automática da expansão

de competências de órgãos europeus", conforme o

formulou o desembargador Hans Hugo Klein, do Tribunal

que o acórdão não impede - se isto for desejado um dia -

a formação de um Estado europeu, no qual os Estados-

Membros representariam componentes sem autonomia de

um conjunto maior. Em última análise o Tribunal Constitucional

Federal considera que o Tratado de Maastricht

não infringe o princípio democrático da Lei Fundamental.

Não obstante estima o Tribunal Constitucional Federal

que a Câmara Federal precisa conservar tarefas e atribuições

de peso substancial. Este acórdão do Tribunal Constitucional

Federal tem caráter obrigatório para o legislador

alemão - inclusive, aliás, no contexto da introdução

de uma moeda comum européia.

"Para o futuro previsível, a legitimidade continuará

bem escasso para a União Européia", declara o politólogo

mais determinante para a vida dos europeus se tornar o

poder legislativo da Comunidade, quanto mais visível ficar

para todos sua autoridade quase estatal, tanto mais

fraca parecerá sua legitimação quando e onde a Comunidade

vier a impor encargos, cobrar impostos, redistribuir,

recusar subsídios ou retirar proteção". Como princípio

acrescenta: "O parlamento não pode representar o que

não existe: o povo dos europeus. O que pretende retratar

não pode ser retratado, pois não existe: uma opinião pública

de política européia." Podemos questionar esta última

tese. Procede sem dúvida que ainda não existe um

"povo de Estado" europeu e uniforme, que contribuiria a

fundamentar a qualidade de Estado da União Européia.

Não obstante, a opinião pública européia já apresenta numerosos

padrões de avaliação européia, mesmo se os Estados

nacionais continuam a representar a fonte de orientação

do cidadão individual. É precisamente o propósito

de certos programas europeus e do conceito de uma "Europa

dos cidadãos" criar uma identidade de UE, por

exemplo por intermédio de uma "carteira européia de motorista",

sinais exteriores comuns do passaporte (embora,

formalmente, continue nacional), "Bolsas Erasmo" ou

equiparações jurídicas de determinadas profissões. Quanto

mais o Parlamento Europeu conquistar direitos, tanto

maior tornar-se-á sua legitimação. Em momento algum

da história um parlamento se contentou com direitos menores,

mesmo se o Tratado de Maastricht trouxe substancial

Faz parte ainda do problema de legitimação o fato da

opinião pública de todos os Estados da UE, inclusive a

Alemanha, voltar a manifestar maior ceticismo a respeito

da integração européia. Alguns países - mas não a Alemanha

- elegeram para o Parlamento Europeu representantes

nítidamente céticos a respeito da integração européia. Por

outro lado e segundo uma pesquisa Eurobarometer de fevereiro/

março de 1995, 57 por cento dos alemães consideram

"boa" a qualidade de membro da UE (15 por cento a

consideram "má", 23 por cento "nem boa, nem má" e cinco

política européia, o politólogo Werner Weidenfeld inclusive

profetiza um "desastre", "porque em última análise os

cidadãos da Europa a recusarão". Se não se conseguir entusiasmar

os cidadãos pelo futuro da União Européia, haverá

Com Jacques Delors, um visionário deixou a presidência

da Comissão Européia. Qual o caminho que seguirá

Jacques Santer? É adepto de soluções de compromisso e

procurará moderar Comissários ávidos de prestígio. É

precisamente na decisão sobre atribuição das pastas aos

Comissários que o antigo chefe do governo de Luxemburgo

demonstrou seus talentos de negociador e intuição do

factível. É representativa da agenda da atual Comissão

uma frase que Jacques Santer pronunciou diante do Parlamento

Europeu em fevereiro de 1995: "Precisamos agir

integração européia no passado era atacar simultaneamente

um número excessivo de temas num prazo escasso

demais, o que mais levou a mau humor do que entusiasmo

pela Europa.

O programa de trabalho de Santer comporta 52 novos

projetos legislativos (contra 180 de seu predecessor em

1990 - muito embora, na época, este pacote ainda incluia

uma série de projetos necessários para o Mercado Comum).

Faz parte do programa de trabalho o fomento da

tecnologia de ponta e da sociedade informatizada bem como

a implementação do mercado comum para energia elétrica

transição para uma moeda comum. Outros temas incluem

aspectos da segurança interna, imigração, direito de asilo,

a problemática das drogas bem como os preparativos necessários

para a adesão de novos países da Europa Central

e Oriental. Uma série destes problemas tem caráter explosivo

e aguarda uma solução há longos anos. Freqüentemente,

porém, também se trata de temas para os quais a

população aprova, em princípio, uma ação comum, em

particular no que tange à segurança interna, migrações, direito

de asilo e política em matéria de drogas.

Há falta de ambiente visionário e os passos subseqüentes

do aprofundamento da União Européia se tornam

cada vez mais difíceis. Freqüentemente parece que

os europeus da UE tenham chegado no limite de sua

vontade e capacidade de integração. Diante deste pano

de fundo, o rápido desenvolvimento do Mercado Comum

Europeu parece bastante isento de complicações: na

maioria dos casos trata-se de interesses econômicos dos

diversos Estados-Membros que podem ser realizados

abaixo do nível de transferências de soberania no sentido

estrito. Assim sendo e evidentemente, também houve

maior aceitação da população. Pelo contrário, muitas das

propostas, agora a serem debatidas em 1996, dizem respeito

ao cerne da soberania nacional e ultrapassam de

longe o âmbito de interesses exclusivamente econômicos.

Conseqüentemente, a questão essencial, que encontra

respostas divergentes nos Estados-Membros, é de saber

quais as áreas que, em hipótese alguma, podem ser

afetas à Comunidade e quais as competências a serem

transferidas ao nível Comunitário. Neste contexto, eis os

itens mais significantes da agenda para 1996.

Pretende-se, em 1996, debater propostas visando dirimir

o receio latente de um Superestado europeu. Portanto,

todos os aspectos da "subsidiaridade" terão papel

relevante: qual o nível no qual determinadas atribuições

políticas poderão ser realizadas com maior eficácia

Como delimitar mais nitidamente competências dos diversos

níveis? Neste debate será difícil deixar de lado a

questão de princípio se cabe organizar a Comunidade

principalmente em base intergovernamental ou se seria

preciso intensificar uma definição de política realmente

comunitária e supranacional.

2. Questões institucionais

Estas são particularmente relevantes tendo em vista o

problema de legitimação do processo de união europeu.

Como integrar melhor os parlamentos nacionais no processo

de integração européia? Como simplificar os 22 processos

diferentes para chegar a uma decisão da União?

Como se apresentam as decisões maioritárias - em particular

a dupla maioria proposta pela Alemanha para determinadas

decisões, ou seja uma maioria da população representada

bem como uma maioria dos Estados-Membros?

O propósito não é somente reforçar em termos gerais

a legitimidade da integração, mas ainda levar em conta

as sensibilidades de Estados-Membros "menores".

Os mecanismos decisórios da UE continuam baseados

em estruturas da Comunidade Econômica Européia (CEE)

dos seis Estados fundadores, de 1957. O número de Comissários

ilustra o fato: antes de Finlândia, Suécia e Áustria

se tornarem membros havia 17 Comissários, hoje são

vinte. Salvo modificação do princípio de cada Estado-

Membro nomear pelo menos um Comissário, mais dia,

menos dia, a Comissão será integrada por trinta ou mais

personalidades. É preciso que países grandes sejam representados

por dois Comissários e os minúsculos - como,

um dia, Chipre e Malta aos quais, aliás, já se acenou com

negociações de admissão - sempre por um Comissário? É

preciso rever ainda outros aspectos institucionais, como o

voto ponderado no Conselho de Ministros, a funcionalidade

da presidência (ou desenvolvimento do atual sistema de

troca no contexto da presidência semestral de um Estado-

Membro) bem como, talvez, a evolução do Conselho de

Ministros para uma "Câmara dos Estados".

Na hora atual é difícil vislumbrar até que ponto são

realistas estas considerações. Entretanto, é evidente que

quem realmente desejar a expansão da Comunidade sem

prejuizo de um aprofundamento democrático terá de enfrentar

a necessidade de mudanças no quadro institucional.

Com efeito, mais membros que houver depois da próxima

rodada de expansão da UE, mais difíceis se tornarão

os mecanismos decisórios, mormente se vigorar o princípio

de unanimidade em muitas áreas. Por enquanto, o

"Método Monnet" tem sido à altura da importância das

questões institucionais: instituições comunitárias e regras

institucionais levam a uma ordem jurídica comum que por

sua vez representa o aglutinante decisivo para a coesão e o

aprofundamento contínuo da Comunidade.

 

3. Política interna e jurídica

Por enquanto tem sido subestimada a necessidade de

reforçar a política interna e jurídica. No particular, a agenda

é determinada por fatos: migração, intensificação da

criminalidade internacional e a conseqüente necessidade

tas em segurança interna salientam a necessidade de maiores

e verdadeiras possibilidades de cooperação, em particular

no contexto de uma construção eficaz da "Europol"

para combate à criminalidade organizada numa Europa

sem fronteiras. Os obstáculos provêm menos dos responsáveis

pela prática do que daqueles políticos e juristas para

os quais medidas de polícia e atividades no âmbito da

segurança interna fazem parte do núcleo de soberania nacional

ao qual não estão dispostos a renunciar. Assim,

uma decisão consistente para a "Europol" esbarrou na atitude

inflexível do governo britânico na cúpula da UE em

Cannes em fins de junho de 1995, pois se revelou impossível

neste contexto chegar a um acordo sobre o papel da

Corte Européia de Justiça. É urgente e necessário incluir

aos poucos algumas áreas da política interna e jurídica no

processo Comunitário. Atualmente, os processos do terceiro

pilar, designação usual da política interna e jurídica,

ficam sujeito à cooperação intergovernamental - um procedimento

que se revelou pouco eficiente e demorado.

Uma transferência de novas áreas de atribuições para o direito

Comunitário, ou seja a competência supranacional da

União Européia enfrenta, precisamente na área da política

interna e jurídica, obstáculos particularmente sérios, por

se tratar de direito.

4. Política Externa e de Segurança Comum

O conflito na antiga Iugoslávia demonstra com particular

clareza que estruturas operacionais de segurança são

necessárias mais do que nunca, inclusive no âmbito da

União Européia. A Política Externa e de Segurança Comum,

conforme consignada como "segundo pilar" no Tratado

de Maastricht é mais do que mera descrição do status

quo da Cooperação Política Européia, pois garante, entre

outros, a participação institucional da Comissão Européia

possibilitando em princípio até decisões maioritárias. O

tratamento comunitário sinalizado no Tratado de Maastricht

precisa particularmente de implementação na área da

Política Externa e de Segurança Comum. Infelizmente, os

Estados-Membros vêm demonstrando no passado recente

uma tendência de tomar iniciativas de política externa isoladamente

ou em pequenos grupos, frustrando assim as

"ações em comum" previstas no Tratado de Maastricht.

São exemplos o grupo de contato para a Bósnia, os preparativos

dos grandes países da UE para a cúpula de segurança

na Europa Central em Budapeste, em 5 e 6 de dezembro

de 1994, o embargo unilateral da Grécia contra a

Macedônia e finalmente a iniciativa francesa não coordenada

em Ruanda. É preciso aproveitar com maior intensidade

as possibilidades da Política Externa e de Segurança

Comum. Ao mesmo tempo, os Estados-Membros receiam

que tornar comum a política externa e de segurança da

União Européia e expandir a União da Europa Ocidental

(UEO) para constituir o braço de política de segurança da

UE poderia prejudicar a coesão da OTAN, pois acabaria

por excluir os Estados-Unidos e o Canadá da política de

segurança da Europa. É preciso e necessário dirimir este

receio. Poderia cogitar-se de um Tratado Transatlântico ou

de Cooperação Política Transatlântica. Outrossim existem

debates controvertidos sobre a idéia de uma Zona Transatlântica

de Livre Comércio.

Em princípio merecem acolhida favorável as exigências

de possibilitar decisões com maioria qualificada em

todas as questões de política externa e de segurança desprovidas

de conseqüências militares diretas. Debate-se

ainda a conveniência de criar cargo próprio de secretário

geral para a Política Externa e de Segurança Comum, talvez

junto ao Conselho de Ministros. De realização mais

difícil - embora mais lógico do ponto de vista supranacional

- seria confiar esta função a um membro da Comissão

da UE. Alguns Estados-Membros procuram evitar a impressão

de envolvimento comunitário excessivo que surgiria

se um integrante de órgão supranacional como a Comissão

vier a exercer esta função de coordenação. Em todo

caso, Bruxelas precisa, ao se tratar da Política Externa

e de Segurança Comum, estrutras decisórias eficazes e

ainda capacidades de trabalho para poder elaborar análises

e conceitos necessários.

Presumivelmente, a Conferência Governamental somente

encerrará suas atividades depois das próximas eleições

parlamentares britânicas que se realizarão, ao mais

tardar, em maio de 1997. Não será fácil chegar à um real

aprofundamento da integração européia. Devido, precisamente,

ao arrefecimento generalizado do entusiasmo pela

Europa e à dinâmica fulminante do processo de integração

européia nos últimos dez anos, diversos observadores recomendam

reduzir o ritmo da integração para não exigir

demais dos cidadãos. Há, outrossim os aspectos jurídicos

já indicados, pois todo aprofundamento adicional afeta o

cerne da soberania nacional: política externa e de segurança,

aspectos da segurança interna etc., fazem parte tradicional

e constitucional dos direitos soberanos de Estados

nacionais menos dispostos, nestas áreas, a deslocamentos

de competência para um nível transnacional do que, por

exemplo, ao se tratar de aspectos econômicos. Entretanto,

as disposições mui enérgicas do Tratado de Maastricht levaram

a um progresso, altamente auspicioso em comparação

com os aspectos políticos e institucionais, numa área

essencial da soberania de Estados nacionais ou seja, a

moeda. Indiscutivelmente, a ausência de nexo entre união

monetária e união política permanece a maior falha do

Tratado de Maastricht.

III. O que acontece depois de Maastricht II?

Conforme a intenção original, a Conferência Governamental

deverá, em primeiro lugar, corrigir o desequilíbrio

entre união política e união monetária. Também terá de

tratar de problemas institucionais complexos, inclusive

tendo em vista uma expansão. Entretanto, se vislumbram

desde já numerosos temas cuja importância ultrapassa a

Conferência Governamental de 1996 e que afetam a ação

presente no debate europeu.

 

1. Europa de duas ou mais velocidades

Na realidade, este tema debatido acaloradamente na

atualidade não constitui novidade. Assim existe, desde

os Tratados de Roma de 1957 a chamada claúsula Benelux,

segundo a qual Bélgica e Luxemburgo podem, desde

já, ter uma união monetária comum. Outrossim, o Tratado

de Maastricht trouxe a claúsula facultando a saída em

matéria de capital social e união monetária. Outrossim

foi implementado em 1995 - depois de dez anos! - o Tratado

de Schengen que, entre outros, prevê regulamentação

do controle nas fronteiras entre os Estados signatários

e ao qual nem todos os Estados-Membros da UE

aderiram. Assim, sempre existiram velocidades diferentes

- por exemplo no contexto da admissão de novos

membros aos quais foram freqüentemente concedidos

prazos de transição muito extensos, por exemplo em matéria

bancária e financeira.

Em princípio, porém, prevaleceu no passado, não

obstante as diferenças de velocidade, uma meta comum

e obrigatória de política de integração, a ser atingida

num momento qualquer por todos os Estados; mais cedo

por uns, mais tarde por outros. Também divergiram desta

fórmula as claúsulas de saída para a Grã-Bretanha e

Dinamarca, pela qual estes Estados se garantiram, em

princípio, o direito de totalmente deixar de lado determinadas

metas em algumas áreas. É perfeitamente possível

considerar que Estados que chegam mais rapidamente

à capacidade de integração possam tomar a dianteira.

É preciso, porém, que haja a possibilidade dos demais

Estados poderem e precisarem aderir ao atingir um

nível específico de integração. Assim sendo, uma integração

diferenciada não pode, genericamente, colocar

em risco a ordem jurídica da Comunidade e, evidentemente,

precisa ser compatível com as metas do Tratado

de União. É preciso manter o objetivo de integração,

com direitos iguais, de todos os membros. Cada um será

atraido pelo "imã" do grupo central. O documento relativo

a um "núcleo europeu", apresentado em 1994 por

líderes da política européia da CDU/CSU já tinha explicitado

claramente a situação da política européia - e assim

fazendo irritado profundamente alguns Estados. A

indicação nominativa dos Estados que provavelmente

pertenceriam ao "núcleo europeu" provocou intensos

debates, em particular nos Estados-Membros que, possivelmente,

não terão condições de observar os critérios

de estabilidade exigidos no Tratado de Maastricht.

Alguns Estados deixam transparecer que, por motivos

de economia interna, não mais perseguem os critérios de

estabilidade exigidos pelo Tratado de Maastricht com a

mesma prioridade que ainda admitiram na época da conclusão

do Tratado. Já que uma união monetária resulta na

perda da taxa de câmbio como instrumento de adaptação

entre Estados economicamente fortes e fracos, intensifica-

se a pressão sobre os Estados fortes para conceder

compensação financeira aos fracos. As exigências do Tratado

de Maastricht em matéria de política de estabilidade

são muito mais rigorosas do que as obrigações legais de

todos os bancos centrais na UE - inclusive as da lei alemã

sobre o Bundesbank.

A data de 1997, prevista no Tratado como prazo mais

breve para a entrada em vigor da união monetária, não é

realista. Porém, tanto os Estados-Membros, mais recentemente

quando do Conselho Europeu em Madrid nos

dias 15 e 16 de dezembro de 1995, quanto a Comissão

no seu Livro Verde, mantem o prazo mais longo do Tratado,

ou seja 1999. Em particular, o governo federal alemão

vem insistindo que o Tratado de Maastricht é obrigatório

em direito internacional e não pode ser colocado

em dúvida. Não obstante é acalorado na Alemanha o debate

sobre a união monetária. Há anos, um jornal alemão

de grande circulação já tinha resumido o debate com a

manchete "O sólido Marco Alemão condenado à morte".

Com efeito, o assunto não envolve apenas questões econômicas

e de política financeira, mas ainda comporta intensos

elementos emocionais. Na Alemanha é importante

ter, na política interna, um abrangente consenso para a

adoção de uma moeda comum européia. Crescem os indícios

que a união monetária se tornará tema controvertido

na campanha eleitoral. A declaração de Scharping,

então líder da oposição, que não convinha sacrificar o

de questionar, em termos eleitorais, a união monetária,

não obstante a aprovação do Tratado de Maastricht

por grande maioria na Câmara Federal e por unanimidade

no Conselho Federal. Nestas circunstâncias não

fica excluida a possibilidade do cronograma determinado

no Tratado de Maastricht vir a ser afetado. O grupo parlamentar

CDU/CSU na Câmara Federal já tinha manifestado

que a observância dos critérios de convergência seria

mais importante do que o cronograma.

São manifestas as vantagens de uma moeda comum

para a União Européia em vias de unificação econômica.

Elimina os riscos de taxa de câmbio dentro da Comunidade

bem como os custos, às vezes consideráveis, de garantir

taxas, elimina custos de conversão e câmbio e incrementa

a transparência do mercado. Uma moeda comunitária

melhor resiste a turbulências monetárias. Uma

moeda uniforme na UE se tornaria mui rapidamente a segunda

moeda de reserva internacional. Enquanto o Marco

Alemão representa apenas vinte por cento das moedas

de reserva internacionais contra quase 57 por cento do

dólar americano, uma moeda européia uniforme chegaria

a uma proporção acima de 35 por cento, reforçando assim

a Europa como praça financeira. Existem, porém, sérias

objeções. Critica-se assim que o Tratado de Maastricht

confia ao Banco Central Europeu apenas a política

monetária, de crédito e de juros, permanecendo de competência

dos Estados-Membros a política econômica e financeira

- em particular política orçamentária, de renda,

concorrência e conjuntural, estreitamente ligadas à política

monetária. Por este motivo, não são poucos os que

exigem uma união econômica e monetária plenamente

integrada. Neste particular, a falta de um laço entre união

política e união monetária representa um problema que

não pode ser subestimado.

Atualmente, dois terços da população alemã recusam

uma moeda comum européia. Segundo uma pesquisa Eurobarometer

de abril de 1994, apenas sete por cento se declara

inequivocamente a favor de uma moeda comum européia,

18 por cento se diz "algo" convencida de sua necessidade,

mas 66 por cento é "algo ou intensamente contrária"

Maastricht as decisões sobre a adesão à união econômica

e monetária deverão, com toda probabilidade, ser tomadas

ao mais tardar até 1 de julho de 1998, será particularmente

interessante seguir as deliberações a respeito na Câmara

Federal Alemã. Poucos meses depois, no outono de 1998,

será eleita uma nova Câmara Federal Alemã.

Não poderá ser evitado indefinidamente o debate de

princípio sobre os rumos da expansão. Não são poucos os

candidatos à admissão. Polônia, República Tcheca e Hungria

já apresentaram pedidos de admissão, bem como

mais recentemente a Letônia. "Acordos Europeus" com

perspectiva de admissão foram firmados com a República

Eslovaca, Bulgária, Rumênia, Estônia, Letônia e Lituânia

(um acordo correspondente com a Eslovênia foi rubricado,

não obstante os problemas de relacionamento deste

país com a Itália). Outrossim, já foram apresentados pedidos

de Malta e Chipre. Neste contexto também não pode

ficar esquecida a Turquia, membro da OTAN, com a qual

a UE deliberou uma união aduaneira a partir de 1 de janeiro

de 1996. Provavelmente, Polônia, Hungria e República

Tcheca - bem como, talvez, a República Eslovaca -

farão parta da próxima rodada de expansão. Não obstante,

não haverá admissão de grupos. Cada país será avaliado

de acordo com sua própria situação. A admissão, como

novos membros, de paises que não apresentam as necessárias

condições políticas e econômicas não interessa a

ninguém na UE.

A expansão para o Leste exigirá adaptações econômicas

e financeiras, não somente dos candidatos à admissão,

mas também dos membros da UE - uma evolução observada

com grande ceticismo, em particular por Estados que

vinham aproveitando particularmente os fundos sociais e

estruturais da União Européia. A UE terá de abrir mais

seus mercados. Neste sentido, o déficit comercial dos quatro

"Estados de Visegrád" (Polônia, República Tcheca,

Hungria e República Eslovaca) bem como da Bulgária e

Rumânia, que atingira ECU 5,6 bilhões (ou seja, mais de

DM 11 bilhões) até fins de 1993, é particularmente elevado

e, desde então, provavelmente ainda aumentou. Outrossim,

a França e os países do Sul da Europa conseguiram

como contrapeso, na cúpula européia de Essen em 9 e 10

de dezembro de 1994 a parceria da Europa com Estados

do Mediterrâneo não pertencentes à União Européia. Pretende-

se aproximar da UE os países do Norte da África,

cuja instabilidade política e econômica pode ter consequências

catastróficas para a União Européia. É preciso

refletir desde já sobre a criação, a longo prazo, de uma zona

de livre comércio com estes países, motivo pelo qual a

UE planeja conceder-lhes ajuda financeira.

Urge, em particular, encontrar respostas às questões

relativas à relação entre expansão da União e da OTAN.

Existe, no particular, estreita relação conceitual no caso

dos Estados da Europa Central e Oriental. Não mais se

pode fugir ao problema de saber quem não poderá, em hipótese

alguma, fazer parte da União Européia. Como se

apresenta o caso da Rússia, da Ucrânia ou da Turquia? Se

for para somar todos os membros em potencial, a União

Européia poderia comportar, um dia, cerca de 25 Estados-

Membros. Por definição, a União Européia não é clube

fechado mas não obstante admissões precipitadas poderiam

influenciar a qualidade do processo de integração

européia já alcançado.

4. Sistema de financiamento da União Européia

Enfim, é preciso examinar o problema das repercussões

da expansão da União Européia em termos das condições

da política financeira e estrutural. Via de regra se subestima

a importância deste aspecto. Desde 1984, os recursos

para os Fundos Regional e Estrutural quase sextuplicaram.

Na hipótese da admissão dos quatro "Estados de Visegrád"

as normas vigentes exigiriam outra vez a duplicação

destes Fundos - além de um aumento de cerca de um terço

para os dispêndios agrícolas. Isto, porém, é quase inconcebível

diante dos encargos genericos dos orçamentos dos

15 Estados-Membros. Segundo o padrão UE, 90 por cento

dos territórios da Polônia e República Tcheca - como os

dos demais países em via de transformação - se considera

área em desenvolvimento. Para o Fundo Regional de Bruxelas

surgiriam nestas regiões contribuições de ECU 350

(aproximadamente DM 700) per capita. Apenas estes dois

Estados representariam, para o Fundo Regional de Bruxelas,

encargo de ECU 17,5 bilhões (cerca de DM 35 bilhões)

por ano (16). Muito embora estes números sejam

questionados em parte não há dúvida que a integração dos

Estados da Europa Central imporia à União, e à Alemanha

em particular, novos encargos financeiros.

Até 1999 deverá ser revista a política agrícola, estrutural

e financeira da União Européia - o que, por si só, representa

enorme carga explosiva para a coesão da União

Européia. No contexto, porém, ficaria ainda mais evidente

o papel-chave da República Federal da Alemanha na

União Européia, por ser a Alemanha o maior contribuinte

líquido da União. Uma olhada sobre o sistema de financiamento

da União Européia mostra o grau de sua dependência

da Alemanha. As transferências financeiras da Alemanha

para a UE subiriam de DM 44 bilhões em 1995 para

DM 58 bilhões em 1999. Portanto, cresce na Alemanha a

tendência de exigir uma reformulação de princípio das finanças

comunitárias para a época pós-1999. Assim, há

maior insistência para não prolongar além de 1999 a existência

do Fundo de Coesão - aprovado no contexto do Tratado

de Maastricht - do qual se aproveitam em particular a

Grécia, Espanha, Portugal e Irlanda. Outra matéria explosiva

continua sendo o chamado "desconto britânico" que

possibilita à Grã-Bretanha transferir para a Comunidade

recursos financeiros menores do que inicialmente previsto.

Considerando que, praticamente, todo o sistema de recursos

próprios da Comunidade somente tem validade até

1999, há de se esperar lutas renhidas sobre a distribuição

no seio da Comunidade.

A influência da Alemanha como maior pagador líquido

é documentada por números, segundo os quais

foram considerados pagadores líquidos em 1994: Alemanha

(DM 21 204 milhões), Grã-Bretanha (DM 4 278

milhões), Países-Baixos (DM 2 604 milhões), França

(DM 1 674 milhões) e Itália (DM 930 milhões). Segundo

esta estatística foram recipientes líquidos: Dinamarca

(DM 744 milhões), Luxemburgo (DM 1 674 milhões),

Bélgica (DM 2 232 milhões), Irlanda (DM 4 650

milhões), Portugal (DM 5 022 milhões), Espanha (DM 7 626

meros cabe não esquecer que a Alemanha também tirou

particular proveito de um Mercado Comum. 72 por cento

das exportações alemãs se destina aos países da UE e

ao remanescente da EFTA, o "Espaço Econômico Europeu".

Por outro lado estes números demonstram a nítida

dependência da UE de pagamentos e decisões financeiras

da Alemanha.

Assim sendo, não há falta de temas complexos na política

européia até fins do milênio:

1. Diante das múltiplas mudanças nos Estados-Membros

é perfeitamente justificada a indagação até que ponto

seria possível, na hora atual, renovar o entusiasmo pela

Europa. Neste particular, muito dependerá da capacidade

dos políticos estabilizarem e intensificarem o

consenso de política européia ainda presente no seio

da população. Muito embora a sociedade alemã esteja,

em princípio, favorável à Europa, é evidente que

em época de crescente escassez de recursos financeiros

muitos cidadãos questionem insistentemente até

que ponto "compensa" um elevado engajamento financeiro

da Alemanha. Surge com maior freqüência a

questão da legitimação da integração européia. Acrescenta-

se um aspecto psicológico importante: no apósguerra

imediato, a integração européia parecia meta e

utopia evidente. Na época, muitos ainda tinham memória

recente dos sofrimentos da guerra e portanto

sabiam quanto preciosa era a cooperação pacífica entre

Estados. Na época da fundação da integração européia

todos os interessados sabiam do efeito separador

de fronteiras. Hoje se tornou banal que jovens podem

viajar, encontrar trabalho ou estudar em toda

parte. Portanto, para muitos as conquistas da integração

européia se tornaram, há muito, rotineiras e não

se acredita na possibilidade de um regresso. Entretanto,

a idéia de integração européia precisa de motivação

consistente com a época atual.

2. Foi precisamente a cooperação teuto-francesa - nem

sempre do agrado de certos Estados parceiros na UE -

que se revelou o motor do progresso europeu. O fato

dos dois inimigos históricos terem demonstrado constantemente

sua capacidade de dinâmica européia, não

obstante divergências às vezes sérias no conceito de política

européia, possibilitou conquistas decisivas. Nestas

circunstâncias, muitos se perguntam na hora atual quais

serão as repercussões da mudança de governo na França

sobre as relações teuto-francesas e portanto a política

européia em geral.

Por enquanto, a eleição de Jacques Chirac para Presidente

da França não indica mudança de princípio da política

européia francesa. Por outro lado se sabe que Chirac

dedica particular atenção ao cerne da autonomia nacional.

Diferenças de conceito entre a política européia da França

e da Alemanha já surgiram freqüentemente no passado.

Assim, a política alemã é favorável a um reforço dos direitos

do Parlamento Europeu, enquanto a França aposta em

maiores direitos dos parlamentos nacionais, o que prejudicaria

o Parlamento Europeu e a Comissão Européia, mas

daria maiores poderes ao Conselho de Ministros. Chirac

quer uma Europa forte, porém com instituições européias

fracas. Bonn também critica o tratamento dispensado pela

França ao Acordo de Schengen. Alguns receam que uma

certa aproximação entre França e Grã-Bretanha em assuntos

europeus possa dificultar o aprofundamento de estruturas

democráticas da UE. Por enquanto, este receio não parece

justificado. Pelo contrário, um certo grau de aproximação

da França à Grã-Bretanha pode corresponder ao interesse

da política européia alemã. A linha genericamente

pro-européia do governo francês também vem se manifestando

nas suas decisões extremamente impopulares a respeito

da consolidação orçamentária para poder cumprir as

condições de entrada na união monetária. Tiveram como

conseqüência greves de várias semanas em toda a França

em fins de novembro e dezembro de 1995. No conjunto é

evidente que um progresso da política européia somente

se torna possível se França e Alemanha permanecerem os

motores da obra de integração européia. Caso a França

acionar o freio na sua política européia a Alemanha também

estaria forçada a levar em maior conta seus interesses

nacionais na política européia alemã. Em lugar de um

aprofundamento da política comunitária se chegaria então

a um novo nacionalismo na paisagem política da Europa

Ocidental. Cabe impedir este desenvolvimento.

3. A integração européia alcançou uma densidade que hoje

dificulta todo aprofundamento adicional, mormente

por atingir muito rapidamente o cerne de soberania nacional.

Até não se pode excluir que governos de Estados-

Membros céticos em relação à Europa tentem aproveitar

"Maastricht II" para reverter a tendência, conferindo

novamente maiores competências aos Estados-

Membros e Conselho de Ministros, em detrimento do

Parlamento Europeu e Comissão Européia. Neste caso

sofreria o equilíbrio de influências cuidadosamente estabelecido

entre Conselho de Ministros, Parlamento

Europeu e Comissão Européia - em detrimento particular

da Comissão Européia, cuja estrutura singular (como

"Comissão" é "Guardião dos Tratados" e "Motor"

da integração européia; sua arma mais potente é seu direito

de iniciativa, por enquanto exclusivo) lhe confere

alguma influência. Muito embora todos gostem de protestar

contra a "burocracia de Bruxelas", o que significa

principalmente a Comissão, é inegável que um enfraquecimento

da Comissão, relativamente independente

perante os Estados-Membros, poderia prejudicar a dinâmica

da integração. A questão decisiva que surge a

propósito do Tratado de Maastricht é simples: os resultados

do tratado reforçam efetivamente a capacidade de

integração ou até acarretam enfraquecimento dos instrumentos

de integração? Neste sentido, partidários de

uma "europeanização" maior precisam se opor a uma

consolidação de estruturas intergovernamentais às expensas

do caráter supranacional. Por enquanto, toda reforma

reforçou a capacidade de integração. Quem realmente

desejar uma Europa forte, precisará impedir um

enfraquecimento das instituições européias. Evidentemente,

não é aceitável que o ritmo da integração seja

determinado precisamente por quem estiver no coman-

do do navio mais lento do comboio europeu. Vale a pena,

portanto, refletir sobre modelos que, pela formação

de núcleos de integração, possam manter um efeito de

atração européia, embora em velocidades diferentes.

Evidentemente somente poderá tratar-se de soluções de

transição que deverão garantir por princípio a transparência

em relação a todos os membros da UE. Cabe impedir

no futuro claúsulas de saída, pois possibilitam

uma "Europa à la carte". Conviria também refletir novamente

sobre a possibilidade de "qualidade de membro

filiado" na União Européia, possibilitando que se

tornem membro da UE países que ainda não atingiram

a plena capacidade de integração econômica, mas aos

quais se poderia conceder voz plena em outras áreas

puramente políticas. Outrossim, a UE não deveria apenas

abrir suas portas a Estados da Europa Central e

Oriental, mas manter seu interesse na admissão da Suiça

e Noruega. Não obstante, a reforma das instituições

comunitárias deveria ser condição da admissão de novos

membros, para evitar o conflito entre expansão e

aprofundamento que alguns políticos receam.

4. Por enquanto tudo indica que "Maastricht II" chegará a

resultados fortes somente a duras penas. Atualmente, o

impulso de integração se enfraqueceu sensivelmente

em todos os Estados-Membros, mas existe nexo causal

entre "Maastricht I" e "Maastricht II". A decisão de

realizar novamente uma Conferência Governamental

em 1996 representou, para a delegação alemão, um

meio de poder aprovar os progressos de integração de

Maastricht, em particular no que tange à união econômica

e monetária. A tendência de modificar o cronograma

da união monetária é carga explosiva adicional e

poderia, inclusive, levar a Conferência Governamental

a um resultado desastroso. Neste contexto cabe relembrar

a sorte do "Plano Werner" apresentado em outubro

de 1970 por Pierre Werner, na época Primeiro Ministro

e Ministro da Fazenda de Luxemburgo. Já naquela época

o plano previu a criação de uma união econômica e

monetária a partir de 1 de janeiro de 1971, em três estágios

até 1980. Malogrou no contexto da dissolução da

ordem monetária de Bretton Woods, de turbulências

monetárias bem como do desenvolvimento econômico

diferenciado nos Estados-Membros da CE, pois no seio

da Comunidade alguns Estados-Membros se afastaram

dos acordos comunitários e preferiram seguir seu próprio

Europeu tenha sido criado em 1979, o malogro

do Plano Werner já assinalou na época as dificuldades

de criar uma moeda comum e acarretou por muito tempo

sério revés da integração européia. Um novo fracasso

da união monetária, agora solidamente estabelecida

em direito internacional por "Maastricht I" - e mesmo

na Alemanha aumenta o número dos que recomendam

publicamente pelo menos um adiamento da união monetária

além de 1999 - poderia levar, por muito tempo,

a uma parada da integração européia.

5. Por outro lado a União terá de encontrar uma saída da

"arapuca do sucesso" (Weidenfeld), termo cunhado

porque a Comunidade está atraindo atribuições sempre

maiores, sem que sua estrutura institucional as

acompanhe. Não obstante seria recomendável que a

Conferência Governamental se concentre nas áreas

mais relevantes da integração. Negociações nem sempre

chegam a resultados levando a uma "união cada

vez mais estreita dos povos da Europa" (Artigo A do

Tratada da União Européia), mas também podem colocar

sentido, a exigência de uma constituição européia, por

estimulante que seja para a pesquisa científica, parece

bastante problemática, pois colocaria novamente em

debate o direito europeu, primário e de Tratados, que

cresceu no decorrer de quarenta anos. Considerando

as numerosas questões que ultrapassam a Conferência

Governamental é lícito afirmar que a integração européia

enfrenta um futuro emocionante.

* Ex-Presidente Executivo da Fundação Konrad-Adenauer-Stiftung, Sankt Augustin

b. Bonn, ex-Secretário de Estado e ex-Diretor da Representação da Comissão

das Comunidades Européias na República Federal da Alemanha.

1. Para uma avaliação jurídica, ver Carl Otto Lenz (editor), EG-Vertrag,

Kommentar zu dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften,

Colonha - Basiléia - Viena 1994. Para uma avaliação política,

ver Werner Weidenfeld (editor), Maastricht in der Analyse: Materialien

zur Europäischen Union, Gütersloh 1994; Hans-Gert Pöttering, Die Einigung

Europas in der Perspektive des Jahres 2000, Bonn 1995; Günter

Rinsche (editor), Europa im weltweiten Wettbewerb, em: NRW-Zukunft

in Europa, Hamm 1995; Rudolf Strohmeier (editor), Die Europäische

Union. Ein Kompendium aus deutscher Sicht, Opladen 1994.

2. Ver Gerd Langguth, Die deutsche Frage und die Europäische Gemeinschaft,

em: Karl Dietrich Bracher/Manfred Funke/Hans-Peter

Schwarz (editores), Deutschland zwischen Krieg und Frieden, Düsseldorf

1991, pág. 246-274; Werner Weidenfeld e outros, Die doppelte

Integration: Europa und das grössere Deutschland, Gütersloh 1991.

3. Jacques Delors, Entwicklungsperspektiven der Europäischen Gemeinschaft,

em: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 1/93, pág. 4.

4. Acórdão de 12 de outubro de 1993 (2 BVR 2134, 2159/92), Maastricht-

Vertrag, reproduzido em: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts,

vol. 89, Tübingen 1994, pág. 155-213 (citação na pág. 186).

5. Hans Hugo Klein, Maastrichter Vertrag und nationale Verfassungsgerichtsrechtsprechung,

palestra proferida em 18.11.1993, em: Interne

Studien und Berichte, nº 66/1993, Konrad-Adenauer-Stiftung,

Sankt Augustin, dezembro de 1993, pág. 11.

6. Peter Graf Kielmansegg, Wie tragfähig sind Europas Fundamente?,

em: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.2.1995.

7. Ver Gerd Langguth, Memorandum zur Demokratieentwicklung in

der EG. Vier Themen zur Europäischen Union, em: EG-Nachrichten,

nº 12, 7.9.1992.

8. Ver Comissão Européia, Monitoring. Euroopinion, abril de 1995, pág. 13.

9. Werner Weidenfeld, Europa ‘96. Das Reformdesaster abwenden,

em: Focus, nº 24, 12.6.1995, pág. 224.

10. Jacques Santer em 15.2.1995 perante o Parlamento Europeu, ao

apresentar o programa de trabalhos da Comissão para 1995.

11. Ver Comissão Européia, Grünbuch über die praktischen Fragen des

Übergangs zur einheitlichen Währung, Amt für amtliche Veröffentlichungen,

Bruxelas-Luxemburgo 1995; ver ainda Europäisches

Währungsinstitut, Jahresbericht 1994, Frankfurt-Main, 1995.

12. Ver comentário de Gerd Langguth ao Artigo 3b (princípio de subsidiaridade)

do Tratado de Fundação da Comunidade Européia de

25.3.1957 com alterações posteriores até 7.2.1992, em: C.O. Lenz

(Nota 1), pág. 19-29.

13. Ver Reinhard Rupprecht/Markus Hellenthal, Innere Sicherheit im

Europäischen Binnenmarkt, Gütersloh 1992.

14. Ver Robert Leicht, D-Mark, D-Mark über alles? Die populistischen

Irrwege der SPD auf der Suche nach einem "nationalen Thema",

em: Die Zeit, 3.11.1995.

15. Ver Comissão Européia, Monthly Monitor 4/95, abril de 1995.

16. Ver neste contexto as observações de Bernhard Friedmann, membro

alemão do Tribunal de Contas Europeu, em: Handelsblatt,

3.7.1995; Gerhard Stoltenberg, Was die Europäische Union reformieren

muß, em: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1.3.1995.

17. Ver Rainer Nahrendorf, Bonn drängt auf Abbau der hohen Nettozahlungen,

em: Handelsblatt, 16/17.6.1995.

18. Ver ainda, entre outros: Walter Hallstein, Die Europäische Gemeinschaft,

Düsseldorf-Viena 1979, pág. 175 e ss.

19. Ver Klaus Otto Nass, Wenn eine Konferenz auf einmal alles regeln