Achtung: Artikel ist leicht gekürzt in Beilage "Aus Politik und Zeitgeschichte" erschienen. Die "autorisierte Fassung" ist also dort abzurufen (www.das-parlament.de). Dort sind auch die Fußnoten nachlesbar!

MACHTTEILUNG UND MACHTVERSCHRÄNKUNG IN DEUTSCHLAND

- Zehn Thesen -

Von Gerd Langguth

Der Niedergang der Regierung Kohl wurde auch in der politikwissenschaftlichen Diskussion mit der Fragestellung verbunden, inwieweit die Bundesrepublik Deutschland in einer Zeit knapper werdender finanzieller Mitte und im Zeitalter der Globalisierung überhaupt noch die institutionelle Fähigkeit zu konsequenten Selbstreformen hat. „Die konstitutionell bedingte Unfähigkeit zur Veränderung wird zur Belastung" (Carl Christian von Weizsäcker), wurde kritisiert. Der Historiker Christian Meier sah sogar Parallelen zwischen einer Reformunfähigkeit in der Ära Kohl und der Agonie zur Zeit Caesars. Selbst eine Rede des damaligen Bundespräsident Roman Herzog erfuhr das Schicksal, von allen politischen Parteien gleichermaßen gelobt zu werden – und verpuffte damit. Diese aufrüttelnde Rede war zu einem Zeitpunkt gehalten worden, als in Deutschland besonders heftig über „Reformstau" und „Reformblockade" Klage geführt und darüber geschrieben wurde.

Der Blockadevorwurf gegenüber der damaligen SPD-Opposition erzielte keine wahlentscheidende Wirkung. Regierung und Opposition konnten sich vor allem in Fragen der „großen Steuerreform" auch nach einem zweiten Vermittlungsverfahren nicht einigen. Das endgültige Aus dieser Reform erfolgte schließlich durch die Ablehnung der SPD-regierten Bundesländer im Oktober 1997 im Bundesrat. Bei allen parteitaktischen Scharmützeln zeigte dieser Vorgang doch stellvertretend, wie schwer sich die Politik in Deutschland in grund-legenden und politisch kontroversen Fragen tut. Schon allein die Analyse der komplizierten Verfassungslage eines föderalen Staates und der politischen Rahmenbedingungen in Deutschland wurde als Versuch gewertet, die damalige Regierung politisch entlasten zu wollen. „Vor allem aber muß der Glaube an die Machbarkeit von Politik wieder geweckt werden", meinte der damalige SPD-Fraktionsvorsitzende Rudolf Scharping - als wenn es allein auf den Voluntarismus der Regierenden (oder der damaligen Opposition) ankäme. Denn es zeigte sich sehr bald, wie schnell auch die Koalition aus SPD und Die Grünen mit ihrem forcierten Bemühen zur Änderung einzelner Politikfelder (Ausstieg aus der Kernenergie, Arbeitsmarktpolitik im Zusammenhang mit dem „630-Mark-Gesetz" u.a.) an ihre Grenzen gestoßen ist. Deshalb stellt sich nach dem Regierungswechsel 1998 erneut die Frage nach der Regierbarkeit Deutschlands und anderer moderner Industriegesellschaften, oder konkreter formuliert: Über welche tatsächlichen und nicht nur formalem Entscheidungskompetenzen verfügen Deutscher Bundestag und die Bundesregierung der Bundesrepublik Deutschland? Wird nicht in einer sich globalisierenden Welt der Einfluß der politischen Institutionen auf den Gang der Dinge überschätzt? Zudem wird die Frage der „Handlungsfähigkeit" und der „Regierbarkeit" moderner Staaten in der Politikwissenschaft schon seit langem gestellt, gerade auch in Deutschland, wo im Zusammenhang mit der föderalen Ordnung eine „Politikverflechtung" konstatiert wurde. Fritz Scharpf hat gar den Begriff der „Politikverflechtungs-Falle" geprägt. In den USA wird sogar von der „declining governability" der amerikanischen Demokratie gesprochen.

Einstens war das moderne deutsche Grundgesetz ein Modell für Verfassungsberatungen in vielen Teilen der Welt. Die institutionell-verfassungspolitischen Besonderheiten der Bundesrepublik Deutschland und die schwerfälligen Entscheidungsmechanismen – die von den einstigen Siegermächten auch so gewollt wurden – ließ die Bundesrepublik Deutschland trotz allen politischen Streites faktisch zu einer „Konsensdemokratie" mit all‘ den Implikationen, die sich aus den zahlreichen Verfassungsänderungen seit 1949 ergeben haben, entwickeln. Die besondere deutsche Situation kann man nur durch einen kurzen Exkurs auf die besondere historische Entwicklung des deutschen Grundgesetzes und insbesondere auf die föderale Ordnung verstehen. Denn der Zusammenhang zwischen Parlamentarismus und Föderalismus spielte schon im Deutschen Reich von 1871 eine zentrale Rolle. Die für ihren Kompetenzverlust entschädigten deutschen Länder durften nämlich die Reichsgesetze selber ausführen und wurden über den neu geschaffenen Bundesrat an der Gesetzgebung des Reiches beteiligt. Dies ist der Kern des deutschen Föderalismus auch der Gegenwart, nämlich die Ausführung zahlreicher Bundesgesetze durch die Länder und die Mitwirkung am Gesetzgebungsprozess des Bundes durch den Bundesrat – auch wenn in der Praxis die Gesetzgebung des Reiches Preußen bestimmte. Für das Zusammenwirken von Bund und Ländern – der Vollzug der Reichs- und später der Bundesgesetze wurde grundsätzlich den Ländern belassen, die unmittelbare Reichs- bzw. Bundesverwaltung blieb Ausnahme - wurde der Begriff des „kooperativen Föderalismus" gefunden. Während der Reichstag direkt vom Volk gewählt und damit Ausdruck der Volkssouveränität war, war der als Gesandtenkongreß der monarchisch bestellten Regierungen der Bundesstaaten konstruierte „Bundesrat" Ausdruck der Fürstensouveränität.

Diese wenigen Fakten – zu denen auch gehört, daß die föderale Ordnung während der Zeit des nationalsozialistischen Einheitsstaates völlig zum Erliegen kam - erläutern, warum im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee und in den darauf aufbauenden Beratungen des Parlamentarischen Rates in den Jahren 1948/ 1949 die föderale Ordnung festgeschrieben wurde, wenngleich sich zwei Entwürfe gegenüberstanden – nämlich ein Bundesrat nach traditionellem Muster oder ein Senat nach amerikanischem Vorbild. Außerdem waren die Befugnisse der zweiten Kammer umstritten. Die Überlegung, daß die zustimmungspflichtige Gesetzgebung nur auf einen schmalen Raum begrenzt werden solle, sollte sich als ein folgenschwerer Irrtum erweisen. Dem Bundesrat wurde zudem die Funktion eines „Widerlagers" zur Parteipolitik zugedacht. Doch kam der Bundesrat immer mehr in den Sog der parteipolitischen Auseinandersetzungen.

Kaum ein anderes demokratisches Land ist durch ein so verfeinertes System von „checks and balances", von Machtteilung, Machtverschränkung und andererseits auch wieder Machtferne definiert wie das deutsche, in dem kraftvolles Regieren aufgrund unterschiedlichster und parallel wirkender Einflußsphären erschwert wird. Diese vielfältigen Faktoren – hierzu gehört auch die Tatsache, daß mit der Ausnahme der Erringung der absoluten Mehrheit durch Konrad Adenauer im Jahre 1957 alle Regierungen auf Bundesebene aus Koalitionen verschiedener Fraktionen gebildet wurden - werden in ihrer Gesamtwirkung unterschätzt. Die Probleme der Politikverflechtung in Deutschland nur auf den Föderalismus zurückzuführen, wäre auch nicht angemessen. Andere Faktoren – zum Beispiel Globalisierung, Europäisierung, Trends zur detailorientierter Rechtsprechung der Gerichte – haben ebenfalls eine wichtige Bedeutung, so daß immer mehr „Sachzwänge" und Sachlogiken die demokratische Verantwortung von Bundestag und Bundesregierung aushöhlen und immer mehr eine technokratische Macht des Faktischen dominiert. Bei der besonderen Bedeutung des Bund-Länder-Verhältnisses sind aber die ersten drei der insgesamt zehn folgenden Thesen den besonderen Herausforderungen durch den Föderalismus gewidmet:

Erstens: Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen in der Bundesrepublik Deutschland erschweren und verhindern deshalb wichtige politische Entscheidungen, weil die politischen Gewichte durch ein Zusammen- und Gegenwirken der Herrschaft von Bund und Ländern - insbesondere in Wahlkampfzeiten - gegenseitig fast völlig aufgehoben werden.

In keinem Land der Welt haben so viele Instanzen Verhinderungsgewalt wie in Deutschland - vielleicht mit Ausnahme der Schweizer „Konkordanzdemokratie". In Deutschland erfolgen zudem durch eine dauernde Abfolge von Landtags- und wichtigen Kommunalwahlen politische „Testläufe", indirekte Plebiszite zur Bundespolitik. In Großbritannien hingegen regiert faktisch nur die Mehrheit, wo in einer atemberaubenden Geschwindigkeit nach einem Regierungswechsel wichtige Grundentscheidungen herbeigezwungen werden können. In den ebenfalls föderal geprägten USA hingegen ist die Ebene der Bundespolitik sehr viel stärker von den Kompetenzen der einzelnen Bundesstaaten getrennt. Das deutsche Modell des „kooperativen Föderalismus" jedoch, wo die Länder häufig in „Auftragsverwaltung des Bundes" tätig werden, ist dann besonders kompliziert, wenn eine von Landesregierungen nicht gewollte Politik (zum Beispiel im Umweltbereich, Asylpolitik) durch die Landesverwaltung umgesetzt werden muß. Der Staatsrechtler Konrad Hesse prägte 1962 den Begriff des „unitarischen Bundesstaates". Unitarische Tendenzen im deutschen Verfassungssystem sind jedoch keinesfalls neuartige Phänomene. Das Schwinden politischer Substanz in den Ländern führte allerdings dazu, daß sich immer mehr das „Schwergewicht der staatlichen Aufgaben" beim Bund konzentrierte – mit der Konsequenz, „daß sich im Aufgabenbereich der Länder eine ständig fortschreitende Selbstkoordinierung vollzieht und daß sich die spezifisch politische Wirksamkeit der Länder zunehmend auf ihre Beteiligung an den Angelegenheiten des Bundes in einem Bundesorgan verlagert hat."(Hesse). Mit dem Begriff „Unitarisierung" wird das Bemühen der Politik definiert, eine möglichst gleichmäßige Problemlösung durch die Vereinheitlichung materieller Regelungen zu erreichen. Der Grad der Unitarisierung beschreibt also das Ausmaß der organisatorischen Vereinheitlichung innerhalb eines Staates. Der Begriff steht insoweit in einem Gegensatz zu „Zentralisierung", bei der hierarchische definierte Entscheidungskompetenz ausschlaggebend ist.

Der Trend zur Unitarisierung zeigte sich in der stetigen Ausweitung der Zustimmungspflicht durch den Bundesrat in den letzten Jahrzehnten: Sah nämlich das Grundgesetz ursprünglich nur in 13 Fällen die Zustimmung des Bundesrates vor, so hat sich diese Zahl schon 1980 verdreifacht. Sie ist seitdem weiter angestiegen. Mehr als sechzig Prozent aller Bundesgesetze bedürfen der Zustimmung durch den Bundesrat, in Wirklichkeit sogar neunzig Prozent der „wichtigen" Gesetze - gerade wegen der zunehmenden und wechselseitigen Abhängigkeit zwischen Bund und Ländern in der Steuergesetzgebung.

Außerdem ist der überproportionale Einfluß relativ vieler „kleiner" Länder bemerkenswert. So ist eine Stimme aus Bremen (660 000 Einwohner) im Bundesrat fast 13 mal mehr „wert" als eine aus Nordrhein-Westfalen (16,674 Millionen Einwohner). Bremen hat im Bundesrat drei Stimmen, Nordrhein-Westfalen sechs Stimmen. Eine Bremer Stimme im Bundesrat repräsentiert 220.000, eine NRW-Stimme 2,779 Millionen Bürger. Deshalb sollte – nicht nur aus ökonomischen Gründen – über eine Neugliederung der Bundesländer nachgedacht werden, gleichwohl handelt es sich hierbei nicht nur um eine machtpolitische, sondern auch zutiefst emotionale Frage - und die Aussichten für eine effizientere Länderstrukturierung sind nicht günstig. Die einzige erfolgreiche Länderfusion ist die Bildung des Südweststaates.

Außerdem muß noch einmal auf die nicht zu bestreitende parteipolitische Instrument-alisierung des Bundesrates (durch Regierungs- wie auch Oppositionsparteien) hingewiesen werden, auch wenn die im Bundesrat das jeweilige Bundesland repräsentierenden Landesregierungen durch ihre eigenen Landesverfassungen auf das Wohl ihres Landes vereidigt wurden. Daß der Bundesrat sich immer mehr als ein Organ der jeweiligen Opposition zur Erlangung der Regierungsmacht entwickelt hat, zeigt die Geschichte. Das Phänomenon, daß in den letzten Jahrzehnten Kanzlerkandidaten mehrfach Ministerpräsi-denten waren, zeigt ebenfalls die Bedeutung der föderativen Ordnung für das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland. Werner Kaltefleiter bezeichnete denn auch die deutschen Länder als „Elitereserve". Insgesamt wird immer wieder in der politikwissenschaftlichen und staatsrechtlichen Literatur eine Überlagerung des Bundesstaatsprinzips durch das Parteienstaatsprinzip konstatiert. Wilhelm Hennis rechnet jedoch insgesamt recht harsch mit dem Bundesrat ab, der ein „Relikt des monarchischen Obrigkeitsstaates" sei und: „Dieses Organ ist demokratisch kaum zu rechtfertigen und inzwischen das eigentliche Scharnier eines sich selbst blockierenden Parteienstaates."

Zweitens: Der Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland ist aufgrund vielfältiger Verflechtungen zwischen Bund und Ländern in einer ernsthaften Krise, weil es nicht nur an einer klaren Kompetenzabgrenzung mangelt, sondern weil zugleich die Autonomie der Länder durch zunehmende Abhängigkeit vom Bund eingegrenzt wird. Je weniger die Länder materiell auf ihrer eigenen Ebene zu bestimmen haben, um so mehr werden sie sich in die Bundespolitik einmischen. Dies führt zu zunehmender Gewaltenverschmelzung zwischen der Bund-Länder-Ebene.

Der Föderalismus kommt unter zunehmenden Rechtfertigungszwang. Die Hauptverlierer der Strukturveränderungen sind die Landesparlamente, währenddessen die Landesregierungen kräftig über den Bundesrat und durch ihre erstrittenen Europakompetenzen mitzumischen wissen. Übrigens haben die Länder in der Europapolitik inzwischen mehr zu sagen als der Bundestag. Insgesamt und faktisch wurden die Länderkompetenzen einerseits immer mehr ausgehöhlt. So hat der Bund immer mehr die konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen – die für Länderregelungen nur so weit offenstehen, als sie vom Bund nicht ausgefüllt werden – ausgeschöpft. Dies war in den meisten Fällen auch deshalb geboten, weil manche Probleme nicht im Rahmen der Bundesländer effektiv gelöst werden konnten. Regelnotwendigkeiten ergaben sich auch deshalb, weil länderübergreifender Koordinierungsbedarf vorlag. Zwar hatte das Grundgesetz den Zugriff des Bundes von einem „Bedürfnis" nach bundeseinheit-licher Regelung abhängig gemacht, doch verlor diese Klausel deshalb früh an Kraft, weil das Bundesverfassungsgericht sie als nichtjustitiabel erklärte. Mit der Verfassungsänderung von 1969 wurden weitere wichtige Kompetenzen – mit Zustimmung des Bundesrates – auf den Bund übertragen. Die Institution von „Gemeinschaftaufgaben" von Bund und Ländern (Hochschulbau, regionale Wirtschaftsstruktur und Agrarstruktur und Küstenschutz nach Art. 91 a GG) wurde beispielsweise eingeführt; der Bund erhielt auch die Befugnis, die Länder auf gemeinsame Grundsätze in der Konjunktur- und Haushaltspolitik zu verpflichten, wenngleich auch nur mit Zustimmung des Bundesrates. Allerdings wurden andererseits die Mitwirkungs-möglichkeiten der Länder am Entscheidungsprozeß des Bundes erhöht, immer mehr trat eine Machtverschränkung zwischen Bund und Ländern ein, was vor allem auch durch die Finanzreform geschah. Dies bestätigt die oben beschriebenen Unitarisierungstendenzen.

Am Beispiel der gegenwärtigen Hochschulreformdiskussion zeigt sich, wie gering der „Wettbewerbsföderalismus" ausgeprägt und wie klein der Entscheidungsspielraum der Bundesländer sogar in ihrem eigenen Kern- und Kompetenzbereich, der Kultur- und Hochschulpolitik, ist. Warum setzten sich nicht solche schon seit vielen Jahren erhobenen Forderungen durch, die den Ländern mehr innere Selbständigkeit und Gestaltungskraft geben wollen? Die Möglichkeiten der „Rückholklausel" im neuformulierten Art.72 des Grundgesetzes (in Verbindung mit Art. 125 a) sollte dazu genutzt, das bisherige Machtverflechtungssystem zu überwinden und Bund und Ländern stärker „eigene" Kompetenzen einzuräumen. Eine zwangsläufige Konsequenz dieser Forderung wird aber die Relativierung der Zielsetzung der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet" (Art. 72 GG) sein, die ja ganz automatisch immer mehr Bundeskompetenzen erforderte. Das Kompetenzproblem lediglich auf das Verhältnis Bund-Länder zu begrenzen, wäre gleichwohl verengt, denn es stellt sich ebenfalls die Frage nach der Autonomie der Kommunen. Nach Artikel 28, Abs. 2 GG wird den Gemeinden zwar das Recht eingeräumt, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln", doch klagen die Kommunen trotz dieses grundsätzlichen Schutzes im Grundgesetz ebenfalls über den Verlust eigener Verantwortlichkeiten und Mangel an echter Subsidiarität auch im Verhältnis zu den Bundesländern. Verfassungsrechtlich ist die kommunale Selbstverwaltung eine Angelegenheit der Bundesländer – weshalb die Länder insistieren, „daß die Bundesrepublik ein zweifach und nicht ein dreifach gegliedertes Regierungssystem darstellt." Eine Erneuerung der Demokratie muß die Erfahrungen der Städte und Gemeinden in den Vordergrund der Reformüberlegungen rücken, zumal die zu einem erheblichen Teil auf der kommunalen Ebene bereitgestellten Leistungen heute zum Kern politischer Legitimität des Staates gehören.

Drittens: Die weitgehende Zentralisierung des deutschen Steuersystems führt dazu, daß die wichtigsten Steuergesetze auf Bundesebene beschlossen werden und die am „Steuerkuchen" partizipierenden Länder zustimmen müssen. Durch die vom Umfang her relativ geringen, in eigener Souveränität eingezogenen Landessteuern findet letztlich eine Aushöhlung des Föderalismus statt, da das bestehende Länder-Finanzausgleichssystem ein eigenes Steuer- und Ausgabenprofil der einzelnen Bundesländer verwischt, somit leistungsfeindlich ist.

Das Grundgesetz sah in seiner am 23. Mai 1949 in Kraft getretenen Form ein Trennsystem für Steuern vor. Während dem Bund die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit über die Zölle, die meistens Verbrauchssteuern sowie die Umsatzsteuer übertragen wurde, besaßen die Länder die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit über die Einkommen- und Körperschaftssteuer sowie die meisten Verkehrssteuern. Separate Verantwortlichkeiten sollten also prinzipiell geschaffen werden. Das jetzige System hingegen übertüncht weitgehend die finanziellen Verantwortlichkeiten, weil sich Bund und Länder die wichtigsten Steuerquellen teilen und auch immer mehr Aufgaben gemeinsam finanzieren. Mit der – bereits erwähnten – Finanzreform von 1969 wurde der „große Verbund" aus Einkommenssteuer, Körperschaftssteuer und Umsatzsteuer geschaffen. Die Gesetzgebungshoheit der Länder war auf dem Gebiet der Steuern schon vor der Finanzreform 1969 faktisch ausgehöhlt; die wichtigsten Steuergesetze sind seitdem zustimmungsflichtig. Damit ist aber auch die Steuergesetzgebungskompetenz des Bundestages stark beschnitten. Die Notwendigkeit einer Reform der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern, wird durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom November 1999 auf Grund einer Klage der Länder Bayern und Baden-Württemberg, gefolgt von Hessen, als eine bis zum Jahr 2004 zu leistende Verpflichtung unterstrichen. Dieses Urteil zwingt Bund und Länder zum baldigen Handeln. Ein sogenanntes Maßstäbegesetz ist dabei Kernstück der Entscheidung der Karlsruher Richter, in dem der Gesetzgeber allgemeine und langfristige Kriterien für die Verteilung der Finanzmittel zwischen dem Bund und den Ländern (vertikaler Finanzausgleich) sowie zwischen den Ländern untereinander (horizontaler Finanzausgleich) festlegen soll. In einem Finanzausgleichsgesetz soll dann in einem zweiten Schritt festgelegt werden, wer wieviel erhält.

Andere föderale Ordnungen (Schweiz und USA) kennen das Prinzip fiskalischer Trennung. Ein Rückzug des Bundes aus den Gemeinschaftsfinanzierungen und den Gemeinschaftsaufgaben ist anzustreben wäre ein richtiger Schritt in die richtige Richtung. Der Länderfinanzausgleich ist nicht nur wegen des bereits zitierten Art. 72 notwendig, sondern auch wegen des Anspruchs der Länder auf angemessene Finanzausstattung nach Art. 106 Abs. 3 Nr. 1 GG. Das jetzige Finanzierungssystem über den Länderfinanzausgleich - einschließlich des Umsatzsteuerausgleichs, der Ergänzungszuweisungen des Bundes an finanzschwächere Länder und des Fonds Deutsche Einheit - schafft indes aufgrund des hohen Nivellierungsniveaus nur wenig Anreiz, daß die Länder ihre eigenen Finanzquellen pflegen. Die Länder sollten mehr Möglichkeiten zu selbständigen Einnahmen erhalten, was sowohl über bestimmte Hebesatzrechte und Zuschläge auf Länderebene geschehen könnte oder aber durch eigene Landessteuern. Mit Interesse wird zu sehen sein, ob nach dem Urteil des höchsten deutschen Gerichtes solche Überlegungen die künftigen politischen Beratungen beeinflussen.

Viertens: Deutschland ist in der Gefahr eines Rechtsmittelstaates, daß politische Entscheidungen - auch unterhalb der Bundesebene - häufig durch zähflüssige juristische Prozeduren entschieden werden. Durch die Neigung der Politik, für sie unangenehme Entscheidungen dem Bundesverfassungsgericht zu überantworten - und durch die gelegentliche Neigung desselben, mehr Antworten zu geben als Fragen gestellt wurden -, besteht in einigen wichtigen Fragen die Gefahr eines Verfassungsrichterstaates.

In Deutschland wurde aufgrund zahlreicher Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes Anstoß daran genommen, daß sich das Bundesverfassungsgericht nicht mit der Aufhebung oder Bestätigung von Gesetzen begnügt, „sondern die gesetzgebende Gewalt darüber belehrt, wie sie ihre Gesetze machen sollte, damit diese vom Gericht bestätigt werden." Es wurde sogar von einer „Legitimationskrise" des Bundesverfassungsgerichtes gesprochen und kritisiert, das höchste deutsche Gericht neige dazu, seine Jurisdiktion „stetig auszudehnen" und weiter: „In der prätendierten Allgegenwart des Bundesverfassungsgerichts erneuert sich etwas vom obrigkeitlich-fürsorglichen, detailversessenen Regierungsstil Friedrichs des Großen." (Isensee) Wie sehr Ratschläge an das unabhängige Bundesverfassungsgericht berechtigt sein mögen, kann an dieser Stelle nicht erörtert werden, daß aber der „Gang nach Karlsruhe" ein Element der politischen Auseinandersetzung zwischen den tragenden politi-schen Kräften ist, wird nicht zu bestreiten sein. Beispiel für diese These ist die Anrufung des höchsten deutschen Gerichtes als politisches Streitschlichtungsorgan durch die FDP-Bundestagsfraktion in Sachen der seinerzeit noch höchst umstrittenen Auslandseinsätzen der Bundeswehr, um eine Regierungskrise innerhalb der CDU/ CSU-FDP-geführten Bundesregierung zu verhindern. Gelegentlich wird das Gericht auch angerufen, wenn der Bundestag sich zu Un-populärem nicht selber entscheiden kann. Zur allgemeinen Tendenz der Verrechtlichung aller Lebensbereiche kommt noch das Problem der Bürokratisierung als allgemeines Phänomenon aller modernen Industriestaaten.

Fünftens: Es fällt dem Staat immer schwerer, seinen eigentlichen Aufgaben nachzukommen, wobei die Staatsquote ein wichtiger Indikator für die umfangreiche Staatstätigkeit ist: Wenn über fünfzig Pfennige jeder Mark in Deutschland von der öffentlichen Hand (also auch auf kommunaler, Landes- und Bundesebene) ausgegeben werden, dann leben die Deutschen in einem quasi-sozialistischen System eines modernen Wohlfahrtsstaates, der in zunehmendem Maße in fast alle Lebensbereiche seiner Bürger eingreift, aber immer mehr neben der allgemeinen Daseinsvorsorge sein eigentliches Staatsziel, nämlich den Schutz der Bürger gegenüber Gefahren, zu vernachlässigen scheint.

Trotz zunehmender Staatstätigkeit nimmt nämlich das Gefühl der Unsicherheit der Bürger immer mehr zu. Zwar ist es dem modernen Industriestaat Deutschland - in Verbindung mit seiner Zugehörigkeit zu Bündnissen - gelungen, Schutz vor äußerer Bedrohung zu gewährleisten, aber die innere Bedrohung (Zunahme politischer und allgemeiner Kriminalität) und Unsicherheit hinsichtlich der sozialen Frage verstärken sich in der Wahrnehmung der Bürger. Notwendig ist eine Überprüfung aller Staatsaufgaben und eine Beschränkung auf das Wesentliche. Es müssen alle Lebensbereiche und Regelungen durchforstet werden (zum Beispiel im Bildungssystem, in der Arbeitswelt oder im Steuerrecht), die die Kreativität und das Aus-schöpfen von Leistungspotentialen behindern.

Sechstens: Durch die Politik selbst, aber auch durch die Medien - hervorgerufen vor allem durch obrigkeitsstaatliche Grundeinstellungen in der Bevölkerung -, wird der Glaube an die Allmacht der Politik zur Regelung alles Lebensbereiche gepflegt, nicht ihre Beschränkung auf das Wesentliche gefordert. Die Anspruchshaltung an den Staat nimmt zu, gleichzeitig nimmt seine Problemlösungskompetenz ab.

Dies hängt mit der komplexer werdenden Wirklichkeit in allen modernen Gesellschaften zusammen - und all’ dies in einer Zeit knapper werdender finanzieller Ressourcen, in der sich finanzielle und politische Lösungen nicht mehr aus der Verteilung finanzieller Zuwächse ergeben. Gleichzeitig sind wichtige politische Felder (z.B. Tarifverhandlungen) der institutionellen Regierungsverantwortung entzogen. Viele Bereiche - demokratietheoretisch nicht un-umstritten, weil damit insbesondere die parlamentarische Verantwortung umgangen wird - entziehen sich zudem der unmittelbaren Beeinflussung durch die Politik, häufig auch aus gutem Grunde. Erinnert sei an die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank. Viele wichtige Institutionen wie die Bundesanstalt für Arbeit, des Gesundheitswesens oder der Bildungspolitik sind „selbstverwaltet" - dies muß bedacht werden, wenn gerade in diesen Arbeitsfeldern Lösungen von der Politik angefordert werden. Auch die Tarifautonomie muß genannt werden. Sie ermöglicht es dem Staat, sich aus dem komplizierten und zumeist unpopulären Prozeß der Lohnfindung herauszuhalten – allerdings nicht ganz, denn der Staat ist als Arbeit-geber selbst Tarifpartei, die Tarifabschlüsse im öffentlichen Dienst haben auch Signalwirkung auf andere Branchen. Es ist unbestreitbar, daß die Entscheidungen der Tarifparteien für die Volkswirtschaft eine enorme Bedeutung haben, ohne daß hier Parlament und Regierung eine echte Mitverantwortung wahrnehmen können. Zwar wurde schon in der Regierung Kohl – aufbauend auf die seinerzeitige „Konzertierte Aktion" während der Regierung Schmidt – eine Politik der „runden Tische" praktiziert, die mit dem „Bündnis für Arbeit" wichtige Tarifpartner an den Tisch der Regierung brachte, wobei diese Veranstaltungsform von der Regierung Schröder übernommen wurde. Mit einem solchen „Bündnis für Arbeit" wird indes eine konsensuale Gesamtverantwortung der Politik und der Tarifparteien suggeriert, die die jeweils eigene Verantwortung für gegebenenfalls unpopuläre Entscheidungen auf den jeweils anderen Partner transferieren soll.

Siebtens: So sehr Interessenvertretungen zu einer parlamentarischen Demokratie gehören, muß auch die Frage nach der Rolle einflußreicher Verbände gestellt werde. Wenn Gewerkschaften und Arbeitnehmerorganisationen politisch an einem Strang ziehen, was gar nicht so selten vorkommt, ist die Politik häufig lange machtlos.

Verbände sind in einer pluralen Demokratie eine Notwendigkeit. Die Theorie einer „Herrschaft der Verbände" würde der politischen Praxis nicht entsprechen. Doch stellt sich vor allem die Frage nach der Transparenz ihres Wirkens insbesondere dann, wenn sie selbst über eine Regelungszuständigkeit verfügen: Einflußreiche Organisationen treffen sich nämlich in wichtigen Institutionen - vor allem auch den „selbstverwalteten" - so in der Bundesanstalt für Arbeit, des Bundesinstituts für Berufsbildung oder in Einrichtungen des Gesundheitswesens. In einem solchen „neokorporatistischen" System sind indes nicht nur die Interessenvertreter politisch einflußreich, sie binden sich auch selbst durch ihre Mitwirkung in diesen Gremien. Die Frage nach Einfluß, Kompetenz und Transparenz stellt sich im gleichen Maße auch in international tätigen Verbänden wie „Greenpeace". Nicht unproblematisch ist auch die bereits angesprochene, in der Bevölkerung indes populäre Tendenz nach „runden Tischen". Damit werden die politischen Verantwortlichkeiten letztlich mehr vernebelt als sichtbar.

Achtens: Knappe Wahlergebnisse, häufige „Zwischenwahlen", führen zu einem Glauben an Meinungsumfragen und zur Gefahr, wichtige Entscheidungen von Wahlterminen beeinflussen zu lassen. Solche Umfragen zeigen andererseits aber auch, daß die Autorität einiger Institutionen, vor allem der Parteien, nachläßt. Die Bevölkerung ist hingegen reformbereiter, als dies die politischen Strukturen gegenwärtig zulassen.

Es gibt kein Land, in dem so viele „Testwahlen" die Politik beeinflussen. Allein die Tatsache, daß 1999 sechs Landtagswahlen zu unterschiedlichen Terminen stattfinden bzw. stattfanden, bestätigen diesen Sachverhalt, ferner die Europawahlen vom 13. Juni 1999 und selbst die 1999 häufigen Kommunalwahlen erhalten diesen Charakter. Die Neigung der Politik, aufgrund jeweils anstehender Wahlen unpopuläre Entscheidungen möglichst auf einen Zeitraum zu legen, in dem keine Wahlen stattfinden, ist offensichtlich.

Neuntens: Die Interessen von Politik und Wirtschaft sind heute - gerade im Zeichen von Europäisierung, Internationalisierung und Globalisierung der Wirtschaft - häufig entkoppelt. Die eigentlichen Wirtschafts- und Unternehmensentscheidungen in großen Firmen werden immer mehr außerhalb der Landesgrenzen getroffen. Die Globalisierung der Ökonomie, aber auch die Europäisierung hat den Verantwortungsspielraum nationaler Regierungen in der Innenpolitik stärker eingeschränkt, als dies in der Bevölkerung wahrgenommen wird.

Der einstige moderne Wohlfahrtsstaat lebte davon, daß die ortsgebundene Industrie zugleich eine zunehmende Zahl von Arbeitskräften benötigte. Die unternehmerischen und nationalen Interessen waren stärker identisch. Ein Unternehmer klassischen Typus’ hatte zugleich eine Verantwortung für sein Land und seine eigene Region. Heute müssen wir konstatieren, daß das Wachstum der Wirtschaft nicht automatisch zu Wachstum der Arbeitsplätze führt. Große Industrieunternehmen können sich heute sehr viel leichter örtlichen und regionalen Verpflichtungen entziehen, nicht nur hinsichtlich der Steuervermeidung. Mehr als 35.000 transnationale Unternehmen sind weltweit tätig. Die „Globalisierung" betrifft vor allem die Finanzmärkte. Eine recht verstandene Internationalisierung und Globalisierung sollte dazu aufrufen, den Standort Deutschland in jederlei Beziehung attraktiver machen. Zwar bleibt der Nationalstaat die dominierende Einheit in der Weltpolitik, aber er ist in Vernetzungen eingebunden und von nichtstaatlichen Akteuren in einem solchen Ausmaß abhängig, daß sich Demokratiedefizite bilden.

Zehntens: Die Europäisierung und die Globalisierung sollten als Chance, als Stimulans für die Lösung anstehender Reformen genutzt werden, nicht als Entschuldigung oder gar als Ausflucht. Viele Reformmaßnahmen wären ohne starken Druck von „außen", insbesondere durch die Europäische Union, so nicht möglich gewesen. Auch die deutsche Einigung hat einen Entscheidungsdruck erzeugt und gleichzeitig den finanziellen Spielraum eingeengt.

Die Eingebundenheit Deutschland in eine übernationale Ordnung der Europäischen Union erleichtert keineswegs das Transparenzgebot, zumal die Kompetenzabgrenzungen zwischen europäischer, nationaler und im deutschen Falle der Ebene der Bundesländer als Verfassungsorgane trotz des Gebotes im „Amsterdamer Vertrag" nach „Subsidiarität" infolge der Integrationsdichte immer schwieriger wird. Zwar wurden auch durch den Amsterdam-Vertrag die Rechte des Europäischen Parlamentes und insgesamt die demokratische Legitimation kräftig gestärkt, doch wurden die europäischen Entscheidungsverfahren keinesfalls entkompliziert - auch bedingt durch die Tatsache, daß in diesen Prozessen unterschiedliche generelle politische Philosophien wie nationale Betrachtungsweisen einfließen. Die Kompliziertheit des innerdeutschen Entscheidungsprozesses gerade in europapolitisch relevanten Fragen erschwert kraftvolles deutsches Agieren innerhalb der EU. Bei aller Kritik an den undurchschaubaren Strukturen sollten doch die von „Brüssel" ausgehenden Reformimpulse nicht unterschätzt werden: So wichtige Reformmaßnahmen wie die Veränderung der Strukturen der einstigen Deutschen Bundespost - insbesondere durch die dynamische Entwicklung der Telekommunikation -, aber auch des Monopols der Deutschen Lufthansa, der Deutschen Bahn und künftig der mächtigen Energieversorgungsunternehmen hätten sich nicht oder nicht in dieser Geschwindigkeit vollzogen, hätte es nicht steten Druck durch Entscheidungen der EU gegeben. Gleichwohl stellen sich auch in der Europäischen Union, so sehr diese zum Beispiel durch die Wettbewerbspolitik einen enormen Modernisierungsruck auf die Mitgliedsstaaten ausgeübt hat, vergleichbare Fragen nach der Effizienz der politischen Entscheidungsprozesse wie in den Mitgliedstaaten selbst.

Diese Thesen sollen keinesfalls der Politik in Bund, Länder und Gemeinden die Verantwortlichkeit für ihr Tun absprechen - im Gegenteil!-, sehr wohl aber an Einbindung in vielfältigste verfassungsrechtliche und politische Strukturen erinnern. Hinzu kommt, daß insgesamt in allen Industriestaaten durch die komplexer gewordene politische Wirklichkeit, durch neue wissenschaftliche Erkenntnisse (die stets durch Gegenpositionen relativiert werden) die Erkenntnis des „Richtigen" immer schwieriger wird. Hier soll keinem sanften Verschwinden der Politik das Wort geredet, sondern im Gegenteil ein Plädoyer für die Notwendigkeit der Verbesserung der Legitimität demokratisch zu verantwortender Politik gehalten werden. Grundvoraussetzung jeder demokratischen Kontrolle bleibt das Wissen um die klare politische Verantwortlichkeit. Dies muß bei künftigen Verfassungsberatungen bedacht werden.